第335 号

案    由：对推进我市农村民主自治的几点建议

提 案 人：民革丽水市委会

承办单位：市委组织部

提案内容：近年来，我市村民民主自治建设取得了一定的成就。全市195个乡镇，3477个建制村都已建立了村民自治组织，在发扬基层民主，管理本村事务方面发挥了积极作用。但在实践中也暴露出一些问题：一是由于各地经济发展水平存在差距，自治效果仍不平衡。二是乡村矛盾、村两委矛盾还在一定范围内存在，影响民主自治的有效运行。三是行使民主权利仍不规范。四是农村民主自治的法制环境亟待建设。

针对上述存在的问题，提出如下对策建议：

一、提高村委会干部的民主意识，改善乡村关系及村两委关系。广大乡镇干部应继续坚持依法行政，改进乡镇对村民委员会的指导方式。建议政府加强对村委会干部的宣传教育和培训工作，努力提高其民主自治的意识。同时要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村自治组织的权限范围。村党组织应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精力放在农村发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类村级组织关系的协调以及自身建设方面。村支部应当支持和监督村委会依照《村民委员会组织法》的规定行使自治权利。乡镇党委要用党的铁的纪律约束村级党组织，坚决制止、纠正侵犯村委会行使自治权利的行为。对于部分村委会干部排斥村支部领导的做法，村支部应当多做思想政治工作，必要时，发动村民依法行使罢免权。此外，依照中央有关文件精神，鼓励村支书通过民主选举当选村委会主任，做到两副担子一肩挑，这样做，有利村两委工作的协调配合。党组织也要尽可能地发展非党员的村委会主任为党员，逐渐壮大基层党的队伍，使村委会主任能在党内接受纪律的约束。
    二、完善村民自治相关的规章制度和民主决策、民主监督机构。一是尽可能根据农村的实际情况，在法律制度的框架内，制定简洁高效经济的村民委员会选举规则和其它重大村务的决策规则，以节省人力物力，避免农村社区资源不必要的浪费。其次完善村民议事制度，村党支部应当发挥领导作用，监督村委会召开村民大会或村民代表会议，党员干部应当多做群众的思想工作，动员村民积极参加会议。建立定期或不定期的村民议事制度，把决策权交给广大村民，改变村委会议行合一的局面。再次是完善村民民主监督制度，推行村务公开和财务公开。继续依照市农业局、民政局、财政局、审计局下发的《关于认真贯彻落实〈推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见〉的通知》，抓好财务公开、村级会计委托代理制及农村集体经济的审计等工作，建议加强对村干部在职其间的审计和离任审计工作，以发现问题，查处违法犯罪行为，平息纠纷。要建立民主监督小组，由村民大会或村民代表会议推举德高望重的村民担任组长或成员。建议实行村委会零接待制度，防止借接待之机挥霍、浪费、侵吞集体资产。建立村干部待遇保障机制。要根据各地农村的实际情况，或由财政出资或从村级经营所得中划出资金，建立村干部的待遇制度，给予其相应的待遇，让村干部获得正当的利益，使其工作有动力有保障。在经济发达的农村，甚至可以建立奖励制度，鼓励优秀人才竞选村干部，激励村干部努力作出成绩。继续加大查处腐败村官的力度。通过查处，形成震慑、惩罚和教育的社会效果。要加强农村党员党风廉政的建设，通过整顿农村党员干部队伍，提高村党员干部的素质，确保党员干部在依法开展村民自治中起模范带头作用。建议选择几个试点村，建立村民自治的各项制度，并根据其实际运行的效果，摸索经验，树立典型，从而以点带面，加快我市农村基层民主化的进程。

三、加强法制建设，改善村民自治的法制环境。加强农村法制教育，通过多种形式宣传民主自治的理念，培育农民的民主意识，加强和改进在农村的执法、司法活动，为农村基层民主营造良好的法制环境。各级党委和政府应当严格依照《村委会组织法》以及省市的有关规定履行职责，依法保障和支持村民自主履行选举、参与重大村务决策的民主权利，对于违反有关村民自治法律政策规定的行为，坚决追究相应的法律责任，对于那些不依法履行职责的村委会，要支持村民会议依法罢免。人民法院应当根据最高院的司法解释，积极受理村民自治中发生各类纠纷。此外，要加强人民调解工作，尽量以调解手段解决农村村民与村委会的矛盾。建议抓紧建立农村土地承包纠纷的仲裁机构。针对日益增多的村民与其自治组织的矛盾，村两委干部要秉公办事，主持公道，尽量化解矛盾。同时也要教育引导农民，树立法治意识，要走法律救济的道路，不可莽撞行事，要依法理性地行使申诉的权利。

办理情况：农村民主管理是社会主义新农村建设的重要特征，是基层民主政治建设的重要组成部分。近年来，市委对农村民主管理工作一直高度重视，把推进村级民主管理，健全和规范村党支部领导下的村民自治体制和运行机制，作为巩固党的执政基础、提高执政能力和推进社会主义新农村建设、构建和谐农村的基础环节来抓。通过农村先进性教育活动的开展、长效机制的贯彻落实和“住村联心”工作制度的实施，在市、县（市、区）、乡镇（街道）的齐抓共管和全市广大村两委干部的共同努力下，民主选举深入人心、民主决策逐步规范、民主监督有力推进、民主管理得到加强、村级民主管理制度进一步完善，村民自治水平不断提升，村级民主政治建设取得了一定成效。

但正如你们在提案中所指出，我市农村民主自治工作在实践中也暴露出一些问题，亟需引起重视并认真加以解决。今年，市委把推进村级民主管理列为市领导重点调研课题和基层组织建设的年度重点工作。年初，市委楼阳生书记专门就如何加强村级民主管理作出批示，要求市委组织部牵头，在莲都区开展专项试点。在4月份召开的全市实施低收入农户增收工程暨深化“住村联心”工作会议上，楼书记又对此项工作进行了专题部署，并要求相关职能部门高度重视，把推进村级民主管理作为当前和今后一个时期深化“住村联心”工作制度的重要内容，切实抓紧抓好，努力抓出成效。你们在市政协二届二次会议上提出的《对推进我市农村民主自治的几点建议》（第335号）提案，高度契合市委的工作要求和我市农村民主自治实际，针对性非常强，提出的意见建议比较全面具体，体现了政协和民主党派对基层工作的关注和支持。

收到提案和丽政协办[2007]16号文件《关于认真做好市政协二届二次会议重点提案办理工作的通知》后，我们立即向部领导作了专题汇报，市委常委、组织部长林天宁十分重视政协委员提案办理工作，提出要把办理提案作为当前加强基层组织建设的一项重要工作来抓，一定要办实、办好、办满意。根据林部长的要求，我们成立了由分管副部长任组长，会办单位分管领导任副组长，我部职能处室负责人为成员的提案办理组织机构，研究制定了提案办理工作方案。5月21日，我部就提案办理工作进展情况和下步工作打算向市政协施基城主席做了专题汇报，并根据施主席的意见，对工作方案进行了完善。随后，我部召集了纪检监察、民政、农办、农业、司法、财政等共7个职能部门的负责人，召开提案办理工作专题协调会，在相互交流前阶段工作的基础上，按照各单位职能要求，对有关工作职责作了进一步明确。同时，协调会要求各职能单位的领导利用蹲点调研、下基层调研等时机，深入农村了解情况，指导工作，合力推进。6月22日，市政协召开重点提案“三见面”协商会，根据提案人和市政协领导的意见，我们对落实措施又进行了充实和完善。

农村民主自治的推进，是个常抓常新和长期的过程，根据市委楼阳生书记的批示和你们提案的建议意见，我们主要在以下几方面进行努力和探索：

1、按照“五个规范化”的要求，加强制度建设

1－3月，我们对全市农村民主自治现状进行了一次调研，分析存在的问题，研究提出了改进建议，并在莲都区选择了三个不同类型的村进行民主管理规范化试点工作，编发了指导手册。

在总结试点乡镇、村工作经验的基础上，围绕“党组织核心地位更加巩固、村务运行机制更加完善、民主法制观念更加强化、农村社会更加和谐”的目标任务，5月份，我们7个职能单位共同制定和下发了《丽水市村级民主管理集中性规范活动指导意见》，决定6－10月间，在全市开展一次村级民主管理集中性规范活动。整个活动具体分三个阶段，重点围绕“十个一”的工作任务进行。具体是：宣传发动阶段，进行一次思想动员、组织一次学习培训、开展一次自查分析、解决一批突出问题。组织实施阶段，进行一次制度梳理、规范一批决策程序、推行一种管理模式、作出一个履职承诺。深化提高阶段，组织一次民主实践、进行一次总结提升。活动重点在推进村干部管理规范化、农村党员教育管理规范化、村级财务和资产管理规范化、村务决策规范化、村务监督规范化等五个方面进行探索创新，努力在制度上出成果出经验。

通过集中性规范活动，完善村民代表会议制度及村两委议事规则，进一步明确村党组织和村委会的职责，进一步理顺关系；规范决策程序，分类设置决策流程，使重大村务、重要决策、大笔资金使用等逐步规范；完善村民监督制度，，明确监督的职责和程序等，实行重大村务质询制；深化村务恳谈会制度，发挥村党组织的群众优势，集中民智民意，探索党组织强化领导核心功能的新办法；建立农村党员轮训制度和党支部学习活动日制度，开展党员设岗定责和党员服务承诺制度，推行农村党员标杆管理，发挥党员在农村各项工作中的先锋模范作用。在制度建设上，我们坚持注重制度形成的公认性、执行的实用性、落实的权威性和严肃性，确保所建立的制度具有广泛的群众基础和可操作性。年底将召开全市村级民主管理经验交流会，总结交流经验，进行现场观摩。

2、采取“五项措施”，推进民主自治

一是加强宣传教育。将农村普法工作列入“五五”普法计划并作为重点来抓，积极开展民主法治村创建和农村法治宣传月活动，送宣传挂图、法律服务到村，提高农村基层干部群众的民主法制观念。为加强明年村级组织换届工作的宣传引导，将下发2005年以来村级组织换届和县、乡换届代表选举过程中出现的典型案例和“双强”型村干部典型，促进村干部规范自律和依法依章实践民主选举。

二是加强班子建设。加强村党支部建设，大力实施“一村一大学生”计划和“三培养”工程，组织推荐10000名村级后备干部、10000名入党积极分子、10000名“双强”型党员干部。开展软弱涣散的村级班子专项整顿工作，提高村级班子战斗力。加强村干部教育培训，将村级民主管理、农村民主自治的法律法规和业务知识纳入“在沪浙商关爱培训”的专题培训内容。今年上半年，结合“在沪浙商关爱培训”计划的实施，已举办培训班49个，培训村干部3337多名。通过请进来，走出去，进一步开阔村干部视野，转变观念，提高村干部带头发展、带领发展的能力和落实村级民主自治的水平。 

三是加强财务管理。目前全市96.5%的村实行了会计委托代理制，80%的乡镇实现了财务电算化管理，基本做到了统一财务制度、统一票据、统一会计核算、统一公开、统一建档管理等“五个统一”。今后将进一步完善村级会计委托代理制，强化对村级财务管理的指导和监督功能，促使村级财务管理规范运行。同时要求以县为单位，确定统一的财务公开日，方便群众监督。按照三年一轮审的要求，在村级组织换届前，对所有在三年内财务未审计的行政村进行一次审计，及时处理审计过程中发现的问题。2006年，全市已审计了1210个村，占34.8%。

4、加强项目监管。加强农村基层党风廉政建设，普遍建立乡镇招投标中心，大力推进乡镇、村项目建设和村集体资产承包出让的规范化运作。完善村级项目建设议事程序，不符合议事程序的主管部门不予审批。探索设立项目建设专项工作经费，控制项目建设经费支出比重。严肃查处村干部在项目建设中的违法违纪案件，着力解决一批群众反映强烈的热点、难点问题。

5、加强激励奖惩。把规范和推进村级民主管理纳入广大乡镇干部今年住村工作的重要内容，实行目标责任制考核。着手调查研究，制定出台村干部误工报酬、离任村干部补助、村级组织运转经费的实施办法，指导和监督各项经费的规范发放。健全村干部激励机制，探索考核评价办法，实行奖励制度和学历教育经费补助制度，以及坚持定向招收公务员的做法。

三、实施“五个抓手”，营造民主自治环境

一是开展民主法制村建设。围绕“四民主、两公开”，加强农村法制宣传教育，推动农村依法治理，提高法制化管理水平，到今年年底，力争开展面达到100%，60%以上的村成为三星级“民主法制村”。积极改善村民自治的环境，下半年与司法、法院等部门共同探索，建立健全农村调解组织和权威的仲裁机构，运用民主自治的办法解决村民自治中发生的纠纷和问题。

二是实行村干部例会制度。2007年，我们在试点的基础上，全面推行村干部例会制度，例会由乡镇党委政府召集，一般每季度安排一次，也可根据工作需要灵活安排，通过总结经验、案例分析、集中研讨，加强乡村干部、村干部之间的交流与沟通，提高村干部管理事务、解决难题的能力。

三是实行一线指导。结合“作风建设年”活动，组织各级领导干部蹲点调研，下基层指导，深入农村一线了解工作情况，主动走进矛盾，积极破解村级民主管理工作难题。继续选派农村工作指导员到村指导开展村级民主自治工作，实现工作重心下移。全面落实“住村联心”工作制度，充分发挥住村干部在推进村级民主自治工作中的指导、协助和督促作用。

四是实行典型引导。进一步推进农村党组织“三级联创”和“先锋工程”创建活动，积极开展村务公开和民主管理示范乡镇、村评比和民主法治村创建等活动，以“五好”村党支部、村务公开和民主管理示范村、民主法治村等先进典型引导推进村级民主自治进程。今年我们要创建11个“五好”乡镇，134个“五好”村党支部，65%的村要达到省级示范村评选标准，通过典型带动，进一步提高村级民主自治水平。

五是加强检查督促。6月份，我部已由部务会议成员带队，到各县（市、区）对村级民主管理等工作的开展和落实情况进行检查，并向县里作了反馈。今年第4季度，还将对全市村级民主管理集中性规范活动开展情况和制度落实情况进行一次全面的检查。在集中性规范活动开展期间，市级相关职能部门还将定期到各地巡回督导，掌握进度，及时解决工作中遇到的具体问题。