第155 号

案    由：关于加快我市贫困人口脱贫的建议

提 案 人：民盟丽水市委会

承办单位：市农办

提案内容：近年来，我市贫困人口脱贫工作取得了显著的成效，但由于自然条件、经济基础等多方面的因素，2005年底，丽水市农村年人均纯收入在1500元以下的农村贫困人口有7.5万户18.1万人，其中年人均纯收入在1000元以下的绝对贫困人口有3.2万户6.3万人，74个欠发达乡镇的农村贫困人口有3.1万户8.0万人，我市贫困人口脱贫面临新的情况和问题。

1、帮扶难度加大。在过去五年，丽水市农村贫困人口减少了22万人，这当中大部分是有自我发展能力或具有较强可塑性，政府稍加帮扶引导，即可实现脱贫致富。也就是说40万贫困人口中，容易扶持的已经实现了脱贫，剩下来的18.1万贫困人口，多为家庭缺少劳动力或丧失劳动力、低能力和老年人、不愿离开生产生活环境恶劣的故土，发展动力不足、意愿不强的贫困农民，通常的帮扶措施恐难以奏效。

2、扶贫成本提高。一是贫困人口居住分散，造成基础设施和公共服务体系建设的高投入和低共享。二是基本生活保障标准的提高和保障人口的增加，财政投入将大幅增加。三是这部分人思想观念更加落后，信息更加闭塞，向二三产业转移的能力更差，对政府的依赖性大。

3、脱贫进程减缓。一是农村贫困人口致贫原因多种多样。要实现全体低收入贫困家庭的扶贫措施的全覆盖，意味着扶贫措施必须个性化，成片推进、整体推进的办法较难实施，需要对贫困农户实行类似于“一户一策”的措施，进而延缓了致富进程。二是在18.1万农村贫困人口中，外出劳动力只占8.12%。留守的农村劳动力素质相对较低，农村贫困家庭劳动力的素质就更低了，要在短期内提高这部分人的综合素质尤其是文化素质比较困难。三是部分农村家庭本身的经济基础薄弱，加上农民的组织化程度低，抗风险能力很弱，一旦发生意外事件、自然灾害或收入来源短期中断，脱贫后很容易返贫。

4、地方能力有限。一是应当成为农村贫困人口异地转移、产业结构转移主要安置地的中心镇、中心村，乡镇企业数量少，二、三产业很不发达，对转移农民的就业吸纳能力很差。二是丽水市大部分县（市、区）财政基本属“吃饭”财政，财政收入少，支撑能力弱，难以进一步加大对贫困人口的扶持力度。三是农村基础薄弱，自我发展能力不强，特别是丽水山多地少，可利用的建设用地少，严重制约了人口集聚和产业集聚的规模和速度。

我们认为，18万人的脱贫问题要有新的思路，要对现行的政策和措施进行深化和调整，重点从三个方面着手。

1、多方筹措资金，为18万人脱贫提供保障。

一是鉴于当前丽水经济的欠发达这一实际，必须要把扶贫的投入置于全省的范围内来考虑，并统筹安排各项资金来源。一方面争取省财政转移支付力度。对下山脱贫、重点库区困难群众异地转移、地质灾害隐患点的整村搬迁和小规模自然村撤并，共需要资金2.8亿元，由省财政分年度补助。对来料加工运费补贴的80%即每年2000万元由省里承担。另一方面加大县级扶贫资金筹措力度。各地要建立专项扶贫基金，确保各项帮扶措施落实到位。各级财政要安排一定比例的财政收入或土地出让收益的一定比例用于扶贫；整理、复垦已转移农民的宅基地，其土地指标转让收益用于扶贫；整合康庄工程、移民扶持、电力、电信、广电等向拟下山或脱贫农村投入的建设资金，经过向上级部门和村民同意后用于扶贫；加大农村低山缓坡土地整理力度，其土地指标转让后收益用于农村；通过对贫困农民安置小区（点）的部分土地的“招拍挂”，增加的收入用于区（点）基础设施的配套；接受社会的扶贫捐赠，建立有效的扶贫基金运作机制。积极创造条件，争取建立欠发达地区扶贫慈善基金，广泛接受社会捐赠。

二是整合资金，加大投入力度。首先，按照“渠道不变、用途不变、统筹安排、各负其责、各计其功”的原则，将扶贫、农业、生态、水利、社会事业等各类建设资金，在规划上进行衔接，在项目上进行整合，做到渠道不乱、性质不变、突出重点、集中投入，解决好贫困地区农业和农村经济发展的长期性问题。其次，要加强监管，增强项目资金管理的透明度。项目资金实行专人、专帐、专户管理,所有项目要公开、公示，接受群众监督，做到“项目到村、任务到户、登记造册、张榜公布”。第三，进一步完善用于贫困户个人的扶贫资金补助方式。目前，扶持扶贫产业项目资金的方式主要是以奖代补形式，虽然有利于加强扶贫资金的管理，但也有不足：以奖代补形式的扶贫资金是在项目完成后下拨的。因此，有些贫困农民也就失去了发展项目的能力和享受扶贫资金的权力。另外，贫困农民要承担项目失败的全部风险，这也挫伤一些贫困农民发展效益农业的积极性。所以，以奖代补方式需进一步完善。

三是对于无劳动能力或丧失劳动能力的贫困人口，应当为其提供基本生活保障，换言之就是由政府把这部分人养起来。保障的形式是，建立最低生活保障标准的城乡同比例增长机制，健全农村最低生活保障制度，巩固农村“五保”对象集中供养成果。保障的办法是，扩大保障范围，动态提高低保标准，分阶段3年内将全市农村低保家庭年人均标准提高到1500元以上。

2、加大扶持力度，提高贫困农民的自我发展能力。

一是继续做好易地扶贫搬迁工作。随着易地搬迁的不断深入，来自资源调整、社会认知和发展机会等方面的冲突将会在不同层面上表现出来，从而增加搬迁难度和搬迁成本。因此，易地扶贫搬迁必须始终坚持政府主导和群众自愿两个基础。要充分尊重迁出地和迁入地群众的意愿，也要耐心细致地做好宣导工作，在实践中不断探索和及时总结适合本地区扶贫搬迁的有效形式。而政府的主导作用应主要体现在规划制定、政策引导、资金推动和工作协调上。

二是通过劳动力培训就业转移，实现脱贫。政府与有“订单”并有培训资质的培训机构合作，建立扶贫机制。政府出资为年均收入在1500元以下的贫困户培训一名劳动力，在全市范围内形成政府买单、培训机构自由竞争、农民自主选择培训点和培训内容的格局。将全市所有资质的培训机构的“订单”通过各县（市、区）扶贫办、乡镇等部门通知这些贫困农户，乡镇负责将农户想参加的培训专业的信息汇总后，由县（市、区）扶贫办或劳动力部门与培训机构联系，签订培训合同，委托其培训。探索形成一条“政府‘埋单’、培训机构负责转移培训、面向市场、稳定就业”的扶贫新路。实现“培训一人，就业一人，脱贫一户”、“培训一批，就业一批，致富一批”。

三是依托资源,大力扶持龙头企业的发展。一是扶持本地龙头企业。扶贫资金不仅要向生产基地、农民，而且要向一批龙头企业倾斜；二是培育农村能人。引导一部分有头脑、有胆识、敢创敢干的农民从生产环节中退出来，从土地上转移或分离出来，专门从事农产品销售。通过提供市场信息、组织参观学习、给予资金技术支持等多种手段，重点扶持一批农民贩运大户，使大户成为农产品流通的骨干和支撑。大力发展和壮大农产品经纪人队伍，政府要大力加强引导、扶持，提高中介组织的自我服务、自我管理的能力，真正把一家一户的小生产与千变万化的大市场结起来；三是积极引进农产品加工企业。引进的加工企业要向精深加工的方向发展，提高加工产品的质量和档次，实现由初加工向精加工转变。进一步拓宽农产品加工范围，由传统地对粮食加工向土特产品、稀有产品加工转变。逐步提高加工水平，扩大加工规模，由小规模、低档次的手工作业向大规模、上档次的加工企业发展转变，提高农副产品加工的科技含量和综合效益，努力形成“多元化竞争，多主体进入，多渠道流通”的新格局。

3、多措并举，提高贫困农民的抗风险能力。

一是调整农业产业结构，减少农民对单一产业的过渡依赖。要重点扶持发展特色种养业，逐步形成数村一品，多乡一业的产品格局，集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目；扶持发展以农产品为原料的区域加工业，提高农产品的附加值，重点扶持特色种养业为基地、农产品为原料的龙头加工企业，以促进经济增长和农民增收；大力发展农村来料加工业，实施来料加工进村拓展工程；扶持发展农村第三产业，拓宽贫困户增收门路，着力培育旅游业。

二是增加医疗、教育的投入，扩大受益面。出台小病受惠政策，建立推广小病受惠机制，增强新型农村合作医疗制度的吸引力；医疗救助为补充，突出农村弱势群体的医疗救助力度，增强制度的针对性，弥补现阶段新型农村合作医疗保障的不可及性；农村社区卫生服务相配套，扩大制度的受益面，增强制度的普惠性，克服新型农村合作医疗受益面窄的弱点。加大对贫困家庭子女的助学力度。由政府酌情补贴上学的有关费用，实现“不让一个孩子因贫困而上不起学”。

三是按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励缺少劳动能力的贫困家庭以耕地、山林使用权等生产要素入股农业龙头企业、特色农业专业大户、农村专业合作社等方式，获取稳定的收入。利用农村资源开发的小水电、矿产等企业，当地农户和村集体的入股比例不得低于20%，提高贫困家庭稳定收入的比重。

办理情况：该提案经市政协二届十六次主席会议审定，被确定为市政协陈翠仙副主席督办的重点提案。今年2月，楼阳生书记、张成祖副书记、陈翠仙副主席分别作出批示，要求市农办牵头认真办理。

市农办对该件提案高度重视，于4月成立重点提案办理工作小组，制订办理方案，并征求督办领导和党委政府分管领导意见；5月，紧密结合重点提案涉及内容深入开展调查研究，并会同会办单位形成答复初稿；6月初，由市政协组织召开了重点提案“三见面”协商会，就答复内容进行深入探讨。根据领导和有关方面的意见建议，通过进一步修改和完善，现将提案涉及内容答复如下：

一、我市农村贫困人口基本情况

据调查，到2005年底，全市年人均纯收入在1500元以下的农村贫困人口共有75095户、181392人，占农业总人口的8.7%，其中年人均纯收入在1000元以下的特困人口有31907户、62864人。

造成我市农村贫困人口生产生活困难的主导因素是：一是山高路远，交通条件差。许多地方交通不便、信息闭塞，农村二三产业发展滞后，农民从事其它产业的机会少，导致家庭收入低。三次产业就业结构比例为83︰4.4︰12.6。二是农村劳动力素质低，难以适应激烈的市场竞争。在贫困人群中，大多数人没有受过良好的教育，观念落后，普遍缺乏知识和技能。全市文盲半文盲人口占贫困户总人口的37.4%，小学文化程度占38.8%，高中及以上有相对较高文化素质的仅占2.39%。这部分人即使外出务工，也只能从事一些廉价的体力活，仅能维持本人在外的生活开支，难以有资金积累。三是家庭缺少劳动力，贫困劳动力流动率低。据调查，丧失劳动能力和家庭缺少劳动力的占贫困户总户数的51.1%。贫困农户封闭性强，固步自封，因循守旧于传统农业生产方式，劳动力流动性差，全市贫困劳动力外出务工的只有1.47万人，仅占贫困劳动力总数的23%。四是医疗保障制度滞后，因病致贫者较多。我市因病致贫的比例相当高，有1.38万户，占全市贫困户的18.3%。五是自我积累少，生产发展缺资金。一些贫困户想发展，但苦于没有积累，缺少生产发展资金，制约了他们脱贫致富的步伐。因缺少生产资金而贫困的占11.8%。六是教育成本高，上学负担较重。当前教育消费依然较高,特别是大学费用更高,对于收入不高的农民家庭来说，是一个不轻的负担。因孩子上学致贫的占5.03%。

二、提案中相关问题建议的答复

1、关于多方筹措资金，为18万人脱贫提供保障的问题。你委提出的加快农村贫困人口脱贫的提案，是一项非常切合我市实际的建议。我市非常注重在贫困人口脱贫中多途径、多渠道筹措资金。

一是争取各级政府资金。一方面积极争取省财政转移支付力度。2006年，省对下山脱贫、重点库区困难群众异地脱贫、地质灾害隐患点异地搬迁补助资金达到1050万元，产业化扶贫、薄弱村干部务工补贴、来料加工等补助资金2048万元，尚有部分补助资金未下达。另一方面，市、县两级财政也加大投入力度。要求政府确保预算内“三农”支出增长高于经常性财政支出的增长幅度，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年，新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村。市级财政今年起每年安排1000万元重点用于扶贫。其中，市级领导帮扶资金达到160万元，比上年增加了105万元；新增200万元专项资金用于扶持特色优势农业产业；安排200万元专项资金，主要用于支持欠发达乡镇和低收入农户发展来料加工、农家乐休闲旅游业；市、区两级财政各按每人3000元的标准，对市本级整村搬迁下山农户给予补助。加大劳动力培训力度，对低收入农户劳动力实行免费培训，并在培训期间给予一定的生活费补助。各县（市、区）都不同程度地加大了对扶贫工作的投入力度，如云和县安排1000万元用于扶贫；景宁县安排400万元用于低收入农户发展，并明确财政预算每年至少增长15%的目标。各县（市、区）2006年安排扶贫资金达到3306万元。

二是整合资金。进一步加大政府投入和部门支农、扶贫资金的整合力度，统筹集中用于重点地区、重点项目，努力提高资金使用效益。特别是在加快下山脱贫小区（点）建设中，整合力度进一步加大，做到国土部门确保下山脱贫小区建设用地指标；物价部门对下山脱贫小区（点）建设中各部门、中介机构的收费进行专项督查；对已安排整体搬迁的村，交通、水利、通讯等项目资金转用于下山脱贫小区基础设施建设，努力降低搬迁成本。

三是完善农村低保制度。低保标准实行动态调整、城乡联动同比例增长机制。从2007年1月份起，我市的低保标准根据最低工资标准又有所调整，城镇居民每人每月提高到216－248元，农村居民每人每月提高到130－150元，目前，景宁、松阳、青田三个县已经进行了调整，市区(莲都区和水阁街道)、缙云、云和、遂昌、庆元、龙泉六个县（市、区）新的提标请示工作正在进行中。2006年全市低保对象为43339人（其中农村低保对象39487人，城镇低保对象3852人），资金支出2627万元；2007年一季度全市低保对象为43786人（其中农村低保对象39747人，城镇低保对象4039人），资金支出785.4万元，有效保障了贫困群众的基本生活。按照市委、市政府2007年一号文件精神，用3年时间逐步将农村低保对象每人每月补差提高到100元以上。建立了集中供养工作长效机制。目前，全市新建和改扩建敬老院60所，集中供养人数3908人，其中入住供养人数3591人、户院挂钩人数317人，供养率达到89.94％，户院挂钩比例降到了7.3％。2006年全市农村五保对象的供养标准平均为2479元。全面实施大病医疗救助工作，弥补新型农村合作医疗保障的不可及性。2006年全市共筹集医疗救助资金1372.5万元（2005年结余609万元），救助贫困群众2553人，救助资金431.1万元。

2、关于加大扶持力度，提高贫困农民的自我发展能力的问题。坚持政府扶持与增强低收入农户自我发展能力并举，提高贫困农民致富本领，加强转移就业。

一是深化下山脱贫。实施了农民异地转移工程，截止4月底，完成投资1.93亿元，新建下山移民小区9个、移民点21个，续建下山移民小区41个、移民点23个，实现安置1602户、6152人。各县（市、区）进一步加快下山脱贫、特别是整村搬迁步伐，积极整合项目资金，集中有限财力，完善配套功能，加大下山脱贫小区建设力度。通过引导下山农民到脱贫小区附近的工厂打工，设立来料加工点，建立香菇等传统农业产业生产基地等，多途径促进下山农民就业转移。针对困难群众异地转移，积极探索廉租房的新路子。如庆元县在松源镇五都反墺灾民安置小区内，投资411万元，建设100套45平方米左右的公寓式套房，以廉价出租的方式，用于安置低收入农户或地质灾害隐患区内的困难群众；云和县也于今年在下山脱贫小区建设了50套廉租房。小规模自然村撤并开始启动，青田县出台了《关于深化“外迁内聚”工程，着力减少自然村的若干意见（试行）》，安排1500万元资金，对全县10户以下小规模自然村进行整体搬迁。

二是加强劳动力培训转移。我市非常重视劳动力、特别是低收入农户劳动力素质培训和转移就业。今年以来，围绕春耕备耕开展农业实用技术培训，围绕特色产业培育开展农业技能培训，围绕市场需求开展转移就业技能培训，围绕农民春节返乡之机开展培训现身说法。一季度全市共完成农村劳动力素质培训1.85万人,其中农业专业技能培训1.01万人，农民转移就业技能培训0.64万人，务工农民岗位技能培训0.17万人，农村后备劳动力培训183人。

三是大力发展优势特色农业产业，扶持农业龙头企业。大力发展特色优势产业，重点扶持笋竹、食用菌、茶叶、蔬菜、水干果、畜禽、中药材、花卉苗木、水产等九大产业。改革农业龙头企业的评价体系和扶持方式，努力提高农业龙头企业的市场占有率和对农户增收的带动能力。开展全市扶贫龙头企业认定工作，鼓励扶贫龙头企业为低收入农户提供良种、技术和市场销售等服务，参与扶贫开发。大力组建和积极推进以农民专业合作社为基础、供销合作社为依托、农村信用合作社为后盾的“三位一体”服务体系建设，构建综合性的新型农业服务平台。加快农产品加工业发展，建立健全农产品加工带动农业开发新机制，着力培育龙型经济，积极创办特色农产品加工功能区（点），促进农村特色块状经济的形成。

3、关于提高贫困农民的抗风险能力的问题。

一是推进新型农村合作医疗。2007年第一季度，全市到位资金4092.84万元，全市报销12998人次，报销者住院总费用7460.6万元，报销支付金额1381万元，人均报销1062元，普通门诊报销13万人次，报销金额140.01万元。2006年,我市在实行大病住院统筹的基础上，大力推行门诊费用报销制度。积极开展参合农民健康体检工作，累计体检106.96万人,其中成人达80.6万人，体检率达72.94%，检出病人14.33万，占13.4％，其中高血压病人7.59万人，全部建立健康档案。开展农村公共卫生服务项目工作，积极探索建立农村公共卫生责任医生制度，通过大力实施以为农民提供基本卫生服务、重点人群提供重点服务、提供基本卫生安全保障的农村“三大类12项”农村公共卫生工作，取得显著成绩。全市农村12项公共卫生服务综合达标达90%，有80%以上的行政村设置健康宣传阵地，中小学校健教课上课率100%。

二是调整农业产业结构，积极扶持特色种养业，逐步形成一村一品、一片一品的产业格局。大力实施农业产业强县强镇，做好深加工利用、开发，抓好销售环节，努力发展特色农业发展。同时积极鼓励低收入农户以耕地、山林使用权等生产要素入股农业龙头企业、特色农业专业大户、农民专业合作社等方面，获取稳定收入。

4、关于实施低收入农户增收工程情况。近年来，市委、市政府对农村贫困人口脱贫问题高度重视，今年作出了实施低收入农户增收工程的重大部署，并把该项工程列入全市十件大事。

一是领导重视，动员部署。今年以来，市委常委会（常委扩大会）、市政府常务会议多次专题研究低收入农户增收工作。4月，出台了市委一号文件《关于实施低收入农户增收工程，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，召开了全市实施低收入农户增收工程暨深化住村联心工作会议，进行全面动员部署，会上市政府还和各县（市、区）政府签订了低收入农户增收工程责任状。同时结合作风建设年活动，围绕“低收入农户增收”这个主题，市级领导班子全体成员进村入户，用一周的时间到联系乡镇、联系村蹲点调研。截至4月底，全市已有243名市、县级领导班子成员、2228名部门干部、2195名乡镇干部开展了蹲点调研。

二是摸清底子，建档立卡。去年我市对全市年人均纯收入在1500元以下的低收入农户基本情况进行了一次全面的进村入户调查，基本摸清了全市贫困人口的现状。今年初，各县（市、区）又对所有低收入农户进行调查核实，严格按照初定、公示、审核、审定的程序，确定低收入农户名单，并于3月底前全面建立了低收入农户档案和扶贫建档立卡管理系统电子数据库，实现低收入农户户户都有档案。同时按照有进有出、动态管理的要求，每年进行逐户跟踪监测，及时对低收入农户进行核查和调整，实行动态监测管理。

三是一户一策，挂钩帮扶。全面实施“一户一策一干部”帮扶机制，通过单位结对村、干部结对户的办法，突出“进村入户”，实现“抓低促面”，采取“一类一策”的办法，切实把帮扶工作做到村、做到户、做到人，促进低收入农户持续增收。结对单位和干部为联系村和结对户制定帮扶计划，落实帮扶措施，做到低收入农户不奔小康、结对干部不脱钩。到4月底，全市已结对低收入农户1.2万户，结对资助资金268万元，帮扶项目2644个，项目资金315万元。

下步在加快我市农村贫困人口脱贫工作中，我们将坚持政府扶持与增强低收入农户自我发展能力并举，推动农业增收与非农就业增收并举，实施“短平快”项目与建立长效机制并举，通过项目、岗位、投入、保障四个倾斜，重点抓好“五个一批”，即大力发展高效生态的现代农业和农村二三产业、富裕一批农村贫困人口，深入实施下山脱贫工程、迁移一批农村贫困人口，加强农民素质培训和农村劳动力转移、输出一批农村贫困人口，深化“六个双百”活动和“一户一策一干部”机制、扶持一批农村贫困人口，完善农村低保制度和社会救助体系、保障一批农村贫困人口。