创新公共体育场馆民营化监管模式的探索与思考

丽水市体育场馆管理中心  陈海英

随着改革开放和社会主义现代化建设不断推进，体育场馆在举办大型赛事活动、开展全民健身运动、发展体育旅游产业等方面越来越发挥出积极作用，为人民提供更多更好的体育公共服务，让人民分享体育发展成果、享受体育带来的健康和快乐，形成健康文明的生活方式。然而体育场馆发展活力在于改革创新，当前要适应社会主义市场经济不断发展的新形势，就必须以改革创新精神不断创新发展体制，在公共体育场馆民营化监管模式的构建上作出新的探索。

一、公共体育场馆民营化监管模式有待创新

所谓公共体育场馆民营化就是将原来由政府包办的公共体育场馆交由社会自己来办理的经营方式。社会资金的大量涌入是解决公共体育场馆提供服务产品供给不足的基础。但是，社会投资不同于传统的财政支持，社会投资的动力来自于合理的利益驱动，投资是要有回报的。在转型过程中单靠市场机制并不能完全实现资源的最佳配置，而是存在许多不可避免的缺陷。近年我国已经尝试实行公共体育场馆民营化，对其进行监督管理作为一种制度安排，是管制者、被管制者以及利益相关者之间供给和需求以及政府社会效益的需求和经济投资效益最大化不断博弈的过程。我国正处于市场经济的转轨时期，民营化公共体育场馆监管模式的选择不仅要借鉴国际先进的经验，还必须充分结合我国的国情，学习早期公用事业改革的成功和不足，才能建立起行之有效的民营化公共体育场馆监督管理制度。

二、政府适度管理是我国公共体育场馆民营化监管模式的最佳选择

（一）我国公共体育场馆民营化发展还不是很完善。2002年12月27日建设部颁发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》标志着我国公用事业市场化进人了一个新的阶段，市政公用事业呈现出竞争化、多元化、民营化、产业化的趋势。作为市政公用事业的重要组成部分，我国公共体育场馆的改革虽然起步晚、历史短，但发展迅速。但是同时我们也应该要清醒地看到，我国公共体育场馆走民营化道路是由试点开始而逐渐发展的新产物，由于早期的公共体育场馆都是走的计划经济路线，实行由政府包办的经营方式，因此由于早期制度设计的局限以及改革措施的不配套，一些在改革初期并不突出的问题随着时间的推移逐渐暴露出来，并演变为阻碍公共体育场馆民营化进一步发展的突出问题，这些问题在国家政策法规的支持上，国有资产的保护上，监管制度的建设与监管环境和力度等几个反面都有不同程度的反应。目前，存在的主要问题有：缺乏有效的监管,民营化必然要走弯路；政府监管机制没有建立，市场监管措施无力，致使市场竞争无序，国有资产流失；公众的切身利益受到威胁等。

（二）监管主要目的应保护国有资产不流失及保证体育场馆的公益性。目标是主体行为的出发点。监管目标的侧重点不同，相应的监管模式和监管内容也不相同。综观其它的公共事业，一般来讲侧重于通过竞争机制提高市场效益则采取的是行业自律的监管模式，而侧重于保护消费者利益强调社会公益性质则倾向于选择政府监管的模式。我国公共体育场馆的改革必须保持体育公共产品或准公共产品的性质，经营者需要提供良好的体育产品服务，制定合理的收费标准，提供充足的服务质量和服务种类，从而达到使体育产品消费人群满意的目的。民营企业对利益最大化的需求决定了其与公共产品的社会性存在着天生的矛盾，一旦得不到有效的监管，广大消费者的利益就将得不到保证。就无法坚持始终把最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，无法增强服务意识，无法维护公共体育场馆的健康稳定运行。因此以保护消费者利益为目标的公共体育场馆民营化市场监管应该选择以政府监督管理的模式。

（三）计划经济体制下政府对公共体育场馆运行过程强势介入的教训。长期以来，我国公共体育场馆的运行中最主要的问题就是政府干预，所有的职能缺位全由政府一手包办，政府的过多干预使体育市场的开发缺乏了效率和活力，不能继续过去的老路，实行计划体育经济，政府高度管理，而应随着社会主义市场化的逐渐成熟，各类经济主体的建立健全，让市场去调节。因此，在现阶段，公共体育场馆的民营化监管既无法以行业自律为主，又无法完全依靠政府行政手段完善经营管理。为了保证公共体育场馆健康有序的发展，政府应退出“微观”领域，同时要逐步加强政府的宏观调控，集中精力把属于自己的宏观调控、政策引导、依法行政、市场监管等管理职能做好。

三、民营化公共体育场馆监管模式的框架性建议

（一）建立公共体育场馆监管体系的法律法规支撑，依法监管。在公私合作过程中，首先监管体制需要得到理顺，要明确政府各部门之间、政府各层级之间的职责界定。只有建立在法律法规基础上的监管，依法监管，才是公平、公正、和强有力的监管。为此，一是要针对公共事业的非营利性等特点设立约束性法律，二是要抓紧建立公共体育场馆从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套专业性的法律法规。

（二）以国情、地情为出发点，适当调节公共体育场馆监管体制。公共体育场馆政府监管机构的主要职责是：鼓励和维护市场公平竞争，确保广大体育消费者在合理的价格下得到满意的服务；合理配置社会资源；保护国家利益，防止国有资产流失和实现普遍服务。监管的具体内容包括市场准入准出、价格控制、安全卫生以及服务质量等。从各国公共事业改革的经验来看，政府监管机构之间的权力合理配置是保证政府监管权力有效实施的关键，这就说明，在监管体制的设置上一定要从本国的国情出发，从本地的地情出发，不可随意地选择一种模式而盲从。对如何建立协调的政府监管体系，合理划分监管职能更需要进行深入的研究。

（三）完善政府监管体制，建立以合同监管为主的监管模式。在我国，公共体育场馆民营化还仅仅是处于起步阶段，相应的政府监管也还在不断的摸索过程中。在监管形式上，可将竞争引入合同的谈判和签约过程，及所谓的进入监管；在订立合同条款时，可以将关键的条件写入合同中，例如定价或者定价原则，实现价格监管；还可以将对公用事业服务的质量、安全和普遍服务等监管要求写入合同。政府同时作为特许经营的授予人和监督者，通过对履约的监督实现监管目的。

（四）建立现代监管治理结构，充分发挥政府的社会中介组织作用。搜集体育行业服务信息、了解体育消费者意愿以及进入者的相关体育服务状况是政府监管的基础，行业协会、社会中介组织在这一过程中都能发挥重要的作用。我国目前的情况是政府在监管过程中缺乏与中间组织的必要的信息沟通和交流，这是导致扭曲性管理的重要原因。但在这方面国内也不乏成功的例子：宁波市体育局首次在民营化公共体育场馆中引入体育服务认证体系，主要负责具体监管内容的监测、与消费者直接沟通、直接反应消费者的呼声，听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见并适时提出改进意见等等，从中收到了良好的效果。因此，在完全没有政府监管，单纯依赖市场的环境下，公用事业民营化必须依赖有效的制度作为基础来实施政府监管。我们必须转变政府职能、推进政府管理创新的改革，并渗透到各项管理工作中去，增强体育工作的生命力和渗透力。因此，公共体育场馆民营化必须依赖有效的制度手段作为基础来实施政府监管。